Юридична природа джерел конституційного права

Істотною характеристикою джерел конституційного права є їхня юридична природа, елементами якої виступають:

- нормативність актів;

- юридична сила;

- форма і структура;

- дія актів у часі, просторі та за колом осіб;

- засоби забезпечення реалізації актів.

Найбільш істотним елементом юридичної природи джерел конституційного права є їхня нормативність. Існують формальш ознаки визначення нормативності, головними з яких є неперсоніфікованість (безособовість, тобто невизначене коло осіб) і багаторазова дія актів (незалежно від того, були вони застосовані до конкретних життєвих ситуацій чи ні). Цим нормативні акти відрізняються від актів застосування права, які стосуються конкретно вказаних фізичних чи юридичних осіб.

Одним із важливих елементів юридичної природи джерел конституційного права є їх юридична сила, під якою розуміють, звичайно, співвідношення правових актів, їх місце в ієрархії конституційно-правових актів. Іншими словами: чим вище місце акта в такій ієрархії, тим вища його юридична сила. Природно, найвищу юридичну силу має Конституція України, яка стоїть на найвищому щаблі ієрархічної системи актів. Таким чином, визначити юридичну силу акта - значить встановити його місце в системі джерел конституційного права, його співвідношення з актами вище- і нижчестоячих органів. Інколи безпідставно вважають, що юридична сила - це міра (ступінь) обов'язковості правового акта, тобто чим вище його місце в системі актів, тим він обов'язковіший. Однак таке уявлення хибне, юридично некоректне: всі правові акти, незалежно від їх "рангу", од-наково обов'язкові. З огляду цього Конституція України і рішення сільської ради обов'язкові однаково. Іншими словами, юридична сила джерел конституційного права визначається не територією і колом осіб, на які поширю-ється дія цього акта, не важливістю і мірою обов'язковості, а місцем у системі джерел конституційного права. Це - зіставлювальна, релятивна властивість актів. Юридична сила джерел конституційного права тісно по-в'язана з проблемою законності і правопорядку, забезпеченням верховенства закону в усіх сферах життєдіяльності республіки на шляху її поступу до правової держави. Характеристика джерел конституційного права не може бути достатньою без вказівок на їх дію в часі, просторі і за колом осіб.

Акти конституційного права діють в певних, встановлених законодавством межах. Ці межі окреслені в часі, просторі і за колом осіб, що має неабияке теоретичне і практичне значення. Тут важливими є такі питання, як надання актам юридичної сили, визначення кола суб'єктів, на які поширюються їх дії, встановлення територіально-часових меж їх впливу, надання зворотньої сили, призупинення, скасування, обгрунтованість і законність. До речі, останні питання вирішені законодавцем не досить чітко й повно, хоч про це йдеться і в Конституції, і в інших документах. Основне правило щодо законності таке: органи держави, її посадові особи приймають акти в межах своїх повноважень. Вихід за ці повноваження є порушенням закону, що призводить до необхідності скасувати чи призупинити дефектний акт, Важлива роль у цьому належить іншим документам, серед яких - Закон України про порядок опублікування і вступу в силу законів та інших актів, прийнятих Верховною Радою України. Прийняті Верховною Радою України акти офіційно оприлюднюються. Нерідко у цьому зв'язку вживається термін "промульгація" законів (від promulgation - публічне оголошення). Промульгація включає:

- підписання закону;

- прийняття до виконання;

- оприлюднення;

- набрання чинності.

Такі акти можуть бути також опубліковані в друкованих засобах масової інформації Верховної Ради, в інших органах преси, оприлюднені по телебаченню, радіо, передані по телеграфу, розіслані відповідним державним та громадським організаціям. Закони України вступають у силу на всій території України через десять днів після їх офіційного оприлюднення. Вказані строки вступу актів у силу не застосовуються в тих випадках, коли Верховна Рада при прийнятті акту встановлює інший строк введення його в дію.

Принципове значення має дія актів конституційного права у просторі. Просторова сфера дії державних органів - це територія, на яку поширюється повноваження тих чи інших державних органів та посадових осіб. Більшість актів центральних органів влади поширюється на всю територію республіки. Однак деякі з них - лише на певну частину території і стосуються лише певної категорії, визначеного кола осіб.

Важливе значення має тлумачення джерел конституційного права, без якого вони інколи не можуть повноцінно втілюватися у життя. Це важлива прерогатива суб'єктів конституційного права. Недаремно можливість робити тлумачення передбачена в Конституції (Основному Законі) України. її ст. 147 визначає, що офіційне тлумачення Конституції України і законів України дає Конституційний Суд України.

Форма й структура джерел конституційного права має принципове значення. Вже зазначалось, що для су-б'єктів конституційного права характерні особливі засоби вираження і закріплення державної волі. Під формою актів конституційного права звичайно розуміють встановлення законом найменувань актів і способів вираження (втілення) "ззовні" волі нормативно-правових принципів держави. Є різниця у формі актів різних державних органів і у формі актів одного й того самого органу. Теорія і практика державного будівництва свідчать, що вибір форми правових актів визначається низкою факторів, головними з яких є:

1) спеціальна значущість акта;

2) його юридичні властивості;

3) особливості процедури розробки й прийняття

акта.

Законодавець часом чітко окреслює перелік питань, які можуть бути вирішені лише певним органом державної влади. Звідси - вибір відповідної форми актів.

Є тісний зв'язок між компетенцією органу державної влади і формою його правових актів. Однак форма залежить не тільки від важливості, спеціальної значущості вирішуваних питань, а й від юридичних властивостей актів - нормативності, юридичної сили тощо. Як правило, соціально важливий акт є нормативним, що безпосередньо впливає на вибір відповідної форми. Про це інколи законодавець прямо вказує в Конституції та інших нормативних актах.

Вибір форми правових актів залежить також від процедури підготовки й прийняття актів. Законодавець, як правило, обумовлює, які акти приймаються колегіально, а які - одноособово. Інколи це випливає із змісту статей закону (ст. ПО Конституції України).

Під структурою джерел конституційного права розуміють їх внутрішню організацію, яка будується відповідно до певних правил. її специфіка визначається складовими частинами актів, а також зв'язками між ними і зовнішньою формою правового акта (акти державних органів виступають переважно в якості носіїв нормативних чи індивідуальних припнеш). Є чимало актів, правовий зміст яких може бути вкрай ослабленим. Такі акти, як відомо, не містять правових приписів, а їхня структура істотно відрізняється від "звичайних" правових актів. Прикладами таких актів є, зокрема, заяви, звернення та декларації Верховної Ради України. Однак провідну роль відіграють правові акти, за допомогою яких реалізуються державно-владні повноваження су-б'єктів конституційно-правових відносин.

Функціональне призначення структури правового акта полягає в тому, що вона організовує його зміст за певною системою, впорядковує його відповідно до певних правил.

У найбільш узагальненому вигляді схему елементного складу правових актів можна уявити як взаємопов'язану єдність таких його частин, як назва органу, який прийняв акт; назва акта; дата прийняття; описова і резолютивна частини; підписи відповідних посадових осіб; додатки до правових актів. Деякі правові акти мають статті, параграфи, пункти, абзаци, примітки, глави, які, в свою чергу, складаються з дрібніших частин - нор-мативних чи індивідуальних приписів, що об'єднуються у вигляді статей правових актів.

Дотримання правил оформлення актів конституційного права є неодмінною умовою їх законності.

З точки зору інформаційних якостей джерела конституційного права виступають носіями двох видів інформації: дескриптивної (описової, пізнавальної) і преск-риптивної (зобов'язуючої). 1 та, й інша інформація в кі-нцевому підсумку визначає наше ставлення до об'єк-тивного світу. Дескриптивна інформація є засобом пі-знання й оцінки дійсності; прескриптивна визначає, як, яким чином ми повинні будувати свою поведшку в кон-кретних ситуаціях, які наші права й обов'язки.

Як правило, в структурі правового акта аналіз та оцінка соціальних явищ (вступна частина актів) поєднуються з конкретними правовими приписами (резолютивна частина актів). Водночас не можна абсолютизувати це положення: далеко не кожен акт в обов'язковому порядку повинен мати констатуючу (вступну) ча-стину. Часом описова частина об'єднується в одному ре-ченні з початком резолютивної частини, завдяки чому правовий документ набуває рис лаконічності й чіткості.

Резолютивна частина великих за обсягом актів, звичайно, розбивається на складові частини, розділи, глави, підрозділи, статті, пункти, причому термін "стаття" вживається, як правило, лише в законодавчих актах. Такий розподіл надає внутрішній структурі акта необхідну стрункість і логічну послідовність, полегшує користування ним.

Зауважимо, що описова (дескриптивна) частина трапляється в актах найбільш "високої проби". Йдеться передусім про Преамбулу Конституції України, вступні частини (преамбули) інших законів.

СТВОРЕННЯ ТА ПРИЙНЯТТЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

Створення будь-якого нормативно-правового акта - надзвичайно важлива ділянка роботи тих правотворчих структур, що забезпечують реалізацію державної волі українського народу, в якій концентруються об'єктивні вимоги економічного, політичного та національного розвитку суспільства.

За своїм призначенням і змістом така правотворчість є організаційно-правовою формою діяльності державних органів, засобом переведення державної волі в конкретні правові акти, які є носіями різноманітних правових норм. Правотворчість реалізується через відповідні демократичні принципи: широке залучення громадськості до розробки проектів правових актів, гласність, на-уковість, високий професійний рівень, законність (кон-ституційність), обґрунтованість, узгодженість, наступність тощо.

Результатом правотворчості є різноманітні правові акти, в тому числі такі, які є джерелами конституційного права. Природно, що процедура розробки й прийняття їх далеко не однакова (хоч має багато спільного): Закони Верховної Ради готуються й приймаються не так, як, скажімо, рішення. І там, і тут специфіка зумовлена змістом та призначенням цих актів.

Безперечно, дати вичерпну характеристику всьому процесові створення і прийняття конституційно-правових актів в одному розділі неможливо та й недоцільно. Зупинимось на короткій характеристиці процедури підготовки та прийняття основних джерел конституційного права - законів.

Законотворчість є засобом реалізації повноважень відповідних суб'єктів конституційно-правових відносин і передбачає комплекс різноманітних дій - визначення основних питань, що потребують законодавчого закріплення; встановлення мети і цілей правового регулювання, вибір форми правових актів, їх облік, створення умов для їх реалізації тощо.

Створення джерел конституційного права регламентується певним офіційним порядком здійснення правомочними суб'єктами послідовних юридичних дій, які в сукупності і складають правотворчий (законодавчий) процес.

Законодавчий процес - це низка послідовних стадій, у процесі яких народжується законодавчий акт.

В літературі є багато визначень законодавчого процесу, аналіз яких дає змогу розглядати його як:

- організаційно відокремлений комплекс тісно по

в'язаних між собою дій, спрямованих на створення за-

кону;

- сукупність відокремлених у часі дій суб'єктів за-

конотворчого процесу, що породжують правовідносини, 

які є самостійною фазою законотворчості;

- спосіб переведення створюваного акта із однієї

якості в іншу.

Законодавчий процес складається з таких стадій:

- законодавча ініціатива;

- офіційна підготовка проекту;

- обговорення законопроекту;

- прийняття закону;

- оприлюднення закону.

Треба сказати, що в літературі є різні точки зору від-j носно кількості таких стадій (тобто меж законодавчого процесу). Дехто, наприклад, виносить за межі такого процесу ініціативу створення акта, попередній його роз-гляд, роботу над проектом у комітетах (постійних комісіях), обговорення проектів, опублікування прийнятих актів, введення їх в дію тощо.

Однак така позиція не досить переконлива, тим більше, що є приклади вирішення цих проблем офіційним чином. Так, Конституція України передбачає і попередній розгляд проектів відповідними комітетами (ч. 2 ст. 89).

Це стосується також права законодавчої ініціативи, яке започатковане в самій Конституції, визначається нею.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народним депутатам України, Президентові України, Кабінетові Міністрів, Національному банкові України.

Право законодавчої ініціативи - це право суб'єктів конституційно-правових відносин виносити законопроект на розгляд Верховної Ради згідно з передбаченою процедурою, або пропозиції про прийняття законів.

Право суб'єктів законодавчої ініціативи - вимагати від Верховної Ради поставити й обговорити питання про включення запропонованого проекту до порядку денного сесії законодавчого органу.

Тут ми спостерігаємо офіційні відносини між суб'єктами законодавчої ініціативи і Верховною Радою, і тому така акція не може бути винесена за межі законодавчого процесу, а є його невід'ємною, органічною частиною. Тобто це - об'єктивна конституційна матерія.

В такому плані варто розглядати і стадію опублікування законів, якою завершується законодавчий процес як процес конкретного джерела права. Як би там не було, але офіційне піднесення волі народу до закону не може бути вичерпане без офіційного обнародування прийнятого закону. Так само це стосується прогнозування та планування законодавства, яке останнім часом набуває особливої ваги й значення.

Отже, є підстави розрізняти поняття "законодавчий процес" і "законотворчий процес".

Законодавчий процес - це система взаємопов'язаних і взаємозумовлених дій по створенню закону, що здійснюються у певній послідовності і утворюють такі стадії:

1) офіційне внесення законопроекту до органу зако

нодавчої влади;

2) розгляд та обговорення законопроекту;

3) прийняття закону;

4) оприлюднення закону.

СТАДІЇ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ

Законодавчий процес започатковує, як відомо, вияв законодавчої ініціативи, перелік суб'єктів якої вичерпується ст. 93 Конституції України.

Прикро, що законодавство не дає офіційного визначення поняття законодавчої ініціативи. З огляду на це деякі дії - пропозиції про прийняття закону, обговорення тієї чи іншої проблеми - дехто кваліфікує як за-конодавчу ініціативу, хоча це, всього-навсього, суб'єктивне право тих самих депутатів реалізувати свої повноваження у представницькому органі.

Основною формою реалізації права законодавчої ініціативи є внесення підготовлених і належним чином оформлених законопроектів, тобто документів, а не просто побажань, пропозицій, міркувань прийняти або скасувати той чи інший закон.

Цілком очевидно, що разом з проектами законів до Верховної Ради вносяться допоміжні матеріали, зокрема, пояснювальна записка, фінансово-економічне обґрунтування, розгорнутий коментар запропонованого тексту майбутнього закону, перелік актів, що втрачають силу з прийняттям нового закону тощо.

РОЗГЛЯД ТА ОБГОВОРЕННЯ ПРОЕКТІВ ЗАКОНОДАВЧИХ АКТІВ

Це неодмінна умова доведення до належної "кондиції" поданих проектів. Таке обговорення починається задовго до того, як проект надходить до Верховної Ради України.

У Верховній Раді проект спочатку розглядається та обговорюється відповідними комітетами, де вирішується питання про готовність проекту, доцільність його прийняття, відповідність існуючій концепції тощо. Ці комітети доопрацьовують проект у разі несхвалення його Верховною Радою у першому читанні.

Комітети готують проект до другого читання. Доопрацьований проект разом з пояснювальними матеріалами знову подається депутатам.

Отже, основний тягар підготовки лягає на комітети (постійні комісії), причому можлива ситуація, коли ро-бота над проектом ведеться кількома комісіями. Комітет і іноді утворює робочу групу з народних депутатів, спеціалісти?, учених, які працюють над законопроектом, доводять його до належної якості.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради наступним етапом роботи над проектом є включення його до порядку денного. Затвердження порядку денного - прерогатива безпосередньо Верховної Ради, яка сама вирішує, які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті на засіданні.

Обговорення здійснюється відповідно до таких принципі8» як: демократизм, гласність, колективність, професіоналізм, оперативність, діловитість тощо.

Законопроект обговорюється в трьох читаннях: концептуально, постатейно, а потім по розділах і в цілому.

При першому читанні законопроекту, під час якого обговорюються концептуальні питання та основні положення проекту, розглядаються альтернативні проекти.

При другому читанні проект доводиться до належної якості, чому передує постатейне обговорення, перевірка на внутрішню логіку і послідовність, узгодженість з іншими актами, відповідність Конституції та іншим законам тощо.

Звичайно, перше читання розпочинається у Верховній Раді з доповіді фактичного ініціатора чи органу, що здійснював підготовку законопроекту. Заслуховуються також співдоповіді, вносяться пропозиції, які належним чином фіксуються і можуть бути враховані при прийнятті законів.

Альтернативні проекти обговорюються одночасно, про що свідчить практика роботи Верховної Ради. Так були розглянуті свого часу проекти законів про об'єднання громадян в Україні, про вибори народних депутатів та ін.

Корисність і ефективність такого обговорення має як позитивні, так і негативні риси, хоч позитивні риси, безперечно, переважають. Це активізує роботу парламенту, сприяє всебічному обговоренню запропонованих актів.

Після завершення обговорення Верховна Рада приймає рішення про схвалення проекту в першому читанні та про доручення відповідним постійним комісіям доопрацювати проект і внести його на розгляд Верховній Раді. Можливе й інше рішення: проект відхиляється і направляється на доопрацювання.

ПРИЙНЯТТЯ ЗАКОНУ

Це вирішальна стадія законодавчого процесу, результатом якої є перетворення проекту на офіційний документ, що є носієм волі держави, захищається і охороняється нею.

На цій стадії доопрацьований проект виноситься на друге читання Верховної Ради. Комітет, який працював над проектом, інформує депутатів про стан готовності проекту.

Верховна Рада приймає закон більшістю голосів від загальної кількості народних депутатів.

Неодмінною умовою легітимного прийняття законодавчого рішення є наявність кворуму.

Сесія Верховної Ради є правомочною, якщо на засіданнях присутні дві третини від загальної кількості народних депутатів: у разі відмови частини депутатів від участі в роботі сесії Верховної Ради засідання можуть бути правомочними, якщо в них бере участь менше двох третин, але більше половини загальної кількості народних депутатів. Це, безперечно, стоїть на заваді прийняття рішень, які вимагають кваліфікованої більшості (наприклад, про внесення змін і доповнення до Конституції), але для прийняття звичайних законів така ситуація вважається нормальною.

Після постатейного голосування проводиться- голосування за прийняття проекту в цілому.

Є різні види голосування: відкрите, закрите, поіменне, рейтингове, що в кінцевому підсумку залежить від характеру та змісту законопроектів. Кожен депутат має голосувати особисто. Будь-яке голосування за когось, за дорученням не допускається і, зрештою, може призвести до дефектності прийнятого рішення.

Прийнятий закон підписує Голова Верховної Ради і передає його на підпис Президентові. Президент України протягом 15 днів підписує закон, беручи до виконання, або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Якщо при повторному розгляді закон буде прийнято не менш як двома третинами від конституційного складу народних депутатів, Президент України зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

В цілому законодавчий процес в Україні ще не сфо-рмувався і вимагає ґрунтовного вдосконалення, що по-яснюється об'єктивними і суб'єктивними факторами.

Серед них - недостатня кваліфікація розробників законопроектів; відсутність наукової концепції розвитку законодавства України; недостатнє його матеріально-технічне забезпечення (зокрема нормативними матеріалами й допоміжною літературою щодо зарубіжної практики законотворення); нечіткість розподілу повноважень по підготовці законодавчих актів, зокрема, між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів України; досить слабка участь в законопроектних роботах громадськості тощо.

Після прийняття законів та інших актів Верховної Ради настає завершальна стадія законотворчого процесу - оприлюднення.

Офіційне оприлюднення законів - це оголошення для загального відома і користування повного і точного тексту прийнятого акта шляхом його публікації в офіційних виданнях - Відомостях Верховної Ради України та газеті "Голос України".

У разі негайної потреби такі акти публікуються в інших виданнях, оприлюднюються по телебаченню, радіо або передаються телеграфом, розсилаються відповідним органам, установам, громадським організаціям. Конституція встановлює, що закон вступає в силу після десяти днів з моменту його оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Ці питання визначаються, як правило, у спеціальній постанові Верховної Ради України про порядок введення в дію того чи іншого закону України.

http://yurist-online.com